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回应民心关切,落实“放管服”的新举措——《无证无照经营查处办法》的核心意义

  • 索引号:430S00033/2017-96063
  • 题裁分类:
  • 发布机构: 省工商行政管理局
  • 发文日期: 2017-09-28
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  • 名称: 回应民心关切,落实“放管服”的新举措——《无证无照经营查处办法》的核心意义
    近年来,党中央国务院大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”,积极推进商事制度改革和行政审批制度改革,大幅降低市场准入门槛,不断激发市场活力。《无照经营查处取缔办法》自2003年1月6日通过,实施十多年来,对于制止无照经营行为,维护市场经济秩序,促进公平竞争,保护经营者和消费者的合法权益发挥了积极的作用。但是随着社会主义市场经济的不断发展,特别是商事制度改革的不断推进,“先照后证”的逐步推行,该办法在实施中出现一些不适应实际的问题,迫切需要对《办法》进行修改,以保障和推动改革从登记环节向监管环节进一步延伸,建立与商事制度改革相适应的监管机制,确保商事制度改革顺利进行。此次颁行的《无证无照经营查处办法》(以下简称《办法》)对进一步深化“放管服”改革,推动简政放权、放管结合、优化服务具有非常重要的意义。
    首先,《办法》推动了“简政放权”的新试验。“放”即简政放权,降低准入门槛。商事经营以登记为原则,但在很多国家为解决所谓民生问题,都设计了宽严不一的小商人登记豁免制度,以此厘清商法与民法对商行为的调整分工。因此,商事领域中的简政放权,要求降低市场经营的准入门槛,以推动大众创业、万众创新。但在我国立法中,对小规模商事经营的豁免制度尚不完善,2003年的《无照经营查处取缔办法》第21条仅规定“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品”,不属无照经营行为。该条有关“农民”的身份限制以及“自产”生产方式的限制,阻碍了城镇居民的创业、就业,而且,该条的闭锁规定也没有为创新性的免登记营业行为留下空间。目前,《办法》第三条的规定放宽了对创新营业行为及民生性营业行为的法律控制,体现了政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容,同时,也为其他法律、行政法规对创新营业的试验性规制留下空间,这是本《办法》的最大意义所在。
    其次,《办法》坚持了“放管结合”的新精神。“管”即公正监管,促进公平竞争。简政放权不是一味地放松规制,而是指对影响市场资源配置、不利于公平竞争、无谓增加交易成本的行政权力,要逐渐去除,同时,政府部门要改善“管”的方法,要创新和加强监管职能,利用新技术新体制加强监管体制创新。《办法》在监管方法创新方面,有着显著表现。例如:第一,注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人,经营设备及工具是其谋生的生产资料,一旦予以没收将引发激烈冲突,《办法》对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施,不再规定可采取“没收工具”的法律责任,减少了执法者和违法者之间的冲突;第二,改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准,最高处罚额度从2万元、5万元、20万元及50万元降低为5000元、1万元,适当减轻了无照经营的经济责任;第三,凸显了引导性执法的新方法。《办法》第十条要求,查处部门在依法查处无证无照经营时,应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则,对具备法定办理证照条件、经营者有继续经营意愿的,应当督促、引导其依法办理相应证照。从而避免今天查处、明天再犯,导致行政执法成本高昂、社会资源浪费;第四,引入信用监管。《办法》第十五条规定,查处部门将无证无照经营记入信用纪录,并依法公示相关信息,等等。这些新的监管方法,体现了监管部门对执法的目的、手段、功能有了更清晰的认识,改革了此前问题突出的“罚款行政”、“暴力执法”、“简单执法”,对尊重执法对象,柔和社会矛盾,形成互信互谅的新型“政府-市场”关系具有十分重要的作用。
    再次,《办法》体现了“优化服务”的新理念。“服”即高效服务,营造便利环境。国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》强调要坚持职责法定、依法行政,要按照法律、行政法规、国务院决定,厘清各部门市场监管职责,推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。《办法》很好地彰显了上述依法行政、提升行政效率的改革需求,例如:第一,科学地界分了行政机关的职责。《办法》第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的方法,合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形,分别确定了其查处机关,克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷,从而,避免了此前行政监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责,百姓投诉无门、监管无效的情形,较好地贯彻了“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则;第二,克服了职责授权不明的现象。对监管授权模糊之处,采取了“事前补充授权”的方式,确保事有人管、责有人负,实现监管无缝衔接。例如,《办法》第五条规定,对法律、法规、国务院决定没有规定查处部门或者查处部门规定不明确的行政许可,统一授权“由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处”;第三,优化了协同共治的关系。《办法》第八条、第九条还从查处部门之间如何协同配合执法,如何利用信息网络平台加强信息共享、以及便利群众举报无证无照经营等方面,建立了具体制度,更好地体现了“监管服务”精神,以及“以市场管市场”、“用市场规制市场”的监管逻辑。
    总之,《办法》顺应了商事制度改革需求,充分体现了“放管服”的行政新理念,对转变政府职能,减少政府对市场的不当干预,降低市场主体的市场运行行政成本,促进市场主体的活力和创新能力,都具有积极意义——《办法》用另一法律文本,充分体现了“简政放权”乃民之所望、施政之所向。(北京大学法学院教授 蒋大兴)